PBL – Plan- och bygglagen
Vad är det egentligen som är fel med PBL? Hur kommer det sig att våra myndigheter trots en lagstiftning som i ganska stor detalj och med kraftiga ordalag skyddar vår bebyggelse från oaktsamhet och förvanskning av enskilda fastighetsägare ändå tillåter rivningar, brutala ombyggnationer och våldtäkter på vårt historiska byggnadsbestånd? Det kan väl ändå inte vara så att lagen är för tam? Plan och bygglagen (PBL) har ju trots allt sin grund i 40-talets avsikt att stärka kommunernas planmonopol i förhållande till markägare och byggherrar. Lagen infördes 1987 i form av den så kallade äldre plan- och bygglagen och reviderades 1995 och 2011, men dess rötter går långt tillbaka i tiden. Den kom till som ett resultat av en omfattande reformering av tidigare lagstiftning och var en reaktion på behovet av att modernisera och effektivisera det svenska regelverket för stadsplanering och byggnation.
1947 års Byggnadslag och 1959 års byggnadsstadga
Vår äldre byggnadslagstiftning har jag tidigare skrivit om i artikeln Stadsrätter och kommunreformer 1349 – 1971, vilket är en lång historia från en oreglerad medeltid till en allt mer reglerad stadsplanering under 1600-talets absoluta stat och införandet av 1800-talets ganska detaljerade byggnadsstadgor. Innan den nuvarande Plan- och Bygglagens tillkomst styrdes dock den svenska byggnads- och planeringslagstiftningen av framför allt två nyckellagar: Byggnadslagen (1947) och Byggnadsstadgan (1959). Dessa lagar kom till under efterkrigstiden och var en del av de reformer som genomfördes för att möta de stora samhällsförändringar som följde i andra världskrigets spår. Sverige stod inför ett växande behov av bostäder och infrastruktur, och det blev allt viktigare att ha en lagstiftning som kunde hantera de stora byggprojekt som krävdes. Bygg och bostadspolitiken under 1940- och 1950-talen präglades av en stark tro på stadsplanering som ett verktyg för att skapa funktionella och socialt hållbara samhällen och de stora miljonprogramsområdena samt ABC-städerna kom att uppföras med stöd av dessa lagar. Planeringen och byggandet följde ofta ett centraliserat, top-down-perspektiv där staten och kommunerna spelade en stark roll i att bestämma hur samhällen skulle utvecklas.
Ett stort steg mot ett kommunalt planmonopol togs i form av 1947 års byggnadslag i vilken förhållandet mellan samhällets och markägarens befogenheter kraftigt kom att förändras. I och med lagen kom kommunerna att i betydligt större utsträckning kunna bestämma var planer skulle upprättas och även vad de skulle innehålla. Lagstiftarens avsikt var att ge kommunerna verktyg att styra nya bostäder till lämpliga områden i linje med kommunernas långsiktiga stadsplanering. Tätbebyggelse fick endast upprättas där kommunerna ansåg det lämpligt och då bara efter att bebyggelsen reglerats i de för lagen nya översiktliga planinstituten generalplaner för städer och regionplaner för områden innefattande flera kommuner. Det kommunala monopolet var dock inte absolut utan regeringen skulle som kontrollinstans fortfarande fastställa de kommunala planerna. Regeringen kunde dock inte ändra dessa.
Fram till 1960 fanns en hel del lokala särbestämmelser gällande byggandet vilket inte sällan orsakade både krångel och oönskade tvister. I 1959 år byggnadsstadga och dess revidering under 1960-talet avskaffades kommunernas möjligheter att utfärda lokala byggnadsordningar för att styra byggnationens kvalitet och utformning. Istället ersattes dessa med statliga regler och enhetliga byggnadsbestämmelser för hela Sverige. Samtidigt stärktes det kommunala planmonopolet genom att ansvaret att upprätta byggnadsplaner flyttades över från markägaren till kommunerna. Med 1959 års byggnadsstadga upprättades även byggnadsnämnderna i alla kommuner.
Trots att 1947 års bygglag och 1959 års byggnadsstadga genom ett ökat kommunalt planmonopol bidragit till att möta det stora byggbehovet i efterkrigstidens Sverige, började de under 1970-talet att uppfattas som otillräckliga och delvis föråldrade. Det fanns brister i hur lagen hanterade frågor såsom bevarande av kulturhistoriskt värdefulla byggnader, demokratiskt inflytande och transparens, ökade krav på mark och vattenhushållning samt större behov av flexibilitet i stadsplaneringen. En splittrad lagstiftning gjorde det alltmer uppenbart att den befintliga lagstiftningen behövde reformeras. Regeringen tillsatte därför en utredning som ledde fram till införandet av Plan- och bygglagen (PBL) 1987. Syftet var att sammanföra reglerna för markanvändning och byggande i en enda lag, vilket skulle underlätta både för kommuner, byggare och privatpersoner att navigera i det rättsliga systemet.
Den äldre Plan- och bygglagen (PBL) 1987
Plan- och bygglagen (PBL) trädde i kraft den 1 juli 1987 och ersatte då Byggnadslagen och Byggnadsstadgan och lagen om påföljder och ingripanden mot olovligt byggande från 1976. Samtidigt så infördes en helt ny lag med regler för hushållning av mark och vatten, Naturresurslagen. De tidigare planinstrumenten generalplan, stadsplan och byggnadsplan ersattes av översiktsplan och detaljplan.
En annan viktig del av PBL var att lagen infördes med tydligare krav på hållbar utveckling och ökat skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer. I tidigare lagstiftning hade dessa aspekter ofta fått stå tillbaka för ekonomiska och funktionella intressen. PBL markerade därför en vändpunkt där bevarande och utveckling i högre grad skulle kunna gå hand i hand.
PBL och dess förarbeten lade också stor vikt vid att skapa en rättssäker process där bygglov och andra tillstånd kunde överklagas och prövas, vilket var ett sätt att stärka medborgarnas rättigheter i förhållande till myndighetsbeslut. Den ökade insynen och möjligheten för allmänheten att påverka planerings- och byggprocesser var ett direkt svar på kritiken mot den tidigare, mer top-down-orienterade stadsplaneringsmodellen.
Plan- och bygglagen (PBL) 2011
Sedan PBL infördes 1987 har lagen genomgått flera större reformer för att anpassas till nya samhällsutmaningar. En omfattande revidering genomfördes 2011, då lagen uppdaterades för att förbättra tydligheten och öka förutsägbarheten i planeringsprocessen. Syftet med denna reform var bland annat att minska handläggningstiderna för bygglov och att skapa bättre balans mellan olika intressen, såsom bostadsbyggande, miljöskydd och kulturarv.
Under 2000-talet har frågor som rör klimatförändringar och hållbar utveckling blivit allt viktigare. Detta har lett till att PBL idag har en starkare betoning på miljöhänsyn och hållbart byggande, och även att skyddet av kulturhistoriska byggnader har fått en mer framträdande roll. Exempelvis har regler för energieffektivisering och klimatanpassning införts, vilket har påverkat hur nya byggnader ska utformas och hur äldre byggnader ska renoveras. Samtidigt har det funnits en pågående diskussion om balansen mellan att modernisera byggnader för att möta dagens krav på energibesparing och att bevara deras ursprungliga karaktär och kulturhistoriska värden.
Byggnads- och bebyggelsemiljöskyddet i PBL
Framförallt är det i kapitel 8 i PBL som skyddet av byggnader och bebyggelsemiljöer i Sverige har samlats. Kapitel 8 beskriver bland annat hur byggnader ska utformas, hur ändringar och underhåll ska ske, och vilka regler som gäller för att skydda byggnader som har särskilt höga kulturhistoriska, estetiska eller miljömässiga värden.
Sammanfattningsvis kan man säga att det är tre lagrum och tre principer som utgör byggnadsskyddet i PBL.
- Underhållskravet, kapitel 8:14
- Varsamhetskravet 8:17
- Förvanskningsförbudet 8:13
Underhållskravet – 8 kap. 14 § PBL
Underhållskravet, kapitel 8:14 är ett allmänt krav som stadgar att ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning i huvudsak bevaras. Underhållet ska anpassas till omgivningens karaktär och byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt. Man skulle kunna hävda att underhållskravet dels innebär en skyldighet för fastighetsägare att underhålla byggnaden så att behov av rivning eller kraftig restaurering undvikes. Man skulle även kunna hävda att paragrafen avser att styra val av byggnadsmaterial lämpliga för byggnaden. Eftersom paragrafens andra stycke endast behandlar skydd av särskilt värdefulla byggnader har normaltolkningen dock blivit att även det allmänna underhållskravet blivit begränsat till ”särskilt värdefulla byggnader”. Lagrummet används tyvärr sparsamt i förhållande till vad det skulle kunna användas för. Man skulle nämligen kunna hävda att fastighetsägare som tvingas riva äldre byggnader på grund av brist på underhåll direkt brutit mot PBL 8:14. Att så sker är dock snarare undantag än regel eftersom ”aktivt förfall”, det vill säga att fastighetsägare aktivt underlåter att underhålla byggnaden, är ett vanligt sätt att på sikt få igenom rivningslov där sådant tidigare nekats.
Varsamhetskravet – 8 kap. 17 § PBL
Varsamhetskravet enligt plan- och bygglagen (PBL) är en allmän princip som gäller vid förändringar och underhåll av befintliga byggnader. Det syftar till att bevara byggnaders och områdens kulturhistoriska och arkitektoniska värden. Kravet är formulerat i 8 kap. 17 § PBL och innebär att vid ombyggnad, tillbyggnad, eller andra ändringar ska dessa utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag inte förstörs. Kravet är uttryckt som en hänsynsregel som gäller vid alla ändringar, såväl invändigt som utvändigt, och oberoende av om bygglov eller bygganmälan krävs eller inte. Kravet gäller alla byggnader och syftar till att tillvarata byggnadens uttryck, egenskaper och kvaliteter, oberoende av byggnadens ålder.
Huvudprinciper för varsamhetskravet är:
- Skydd av kulturhistoriska värden: Om en byggnad har ett kulturhistoriskt eller arkitektoniskt värde, ska det tas särskild hänsyn till detta vid förändringar. Det kan exempelvis innebära att man måste bevara fasader, fönster, dörrar och andra detaljer som är karaktäristiska för byggnadens tidsepok.
- Anpassning till omgivningen: Ändringar på en byggnad ska ske med hänsyn till den omgivande bebyggelsen och miljön. Detta är särskilt viktigt i områden som har en enhetlig arkitektur eller kulturmiljö.
- Underhåll och vård: Även löpande underhåll omfattas av varsamhetskravet. Det innebär att byggnader ska vårdas och underhållas på ett sätt som säkerställer deras långsiktiga bestånd och bevarar deras historiska värden.
Förvanskningsförbudet – 8 kap. 13 § PBL
Förvanskningsförbudet, som regleras i 8 kap. 13 § PBL, är en av de mest centrala bestämmelserna för skyddet av byggnader. Förvanskningsförbudet innebär att en byggnads utseende och karaktär inte får förändras på ett sätt som förstör dess arkitektoniska eller kulturhistoriska värden. Detta innebär att alla förändringar, såsom renoveringar eller ombyggnationer, måste göras med stor hänsyn till byggnadens befintliga kvaliteter.
Detta förbud gäller särskilt för byggnader som har ett dokumenterat kulturhistoriskt värde. För sådana byggnader är det extra viktigt att detaljer som fasadmaterial, fönster, tak och färgsättning bevaras i enlighet med deras ursprungliga utförande. Syftet med förvanskningsförbudet är att skydda det kulturarv som byggnader utgör, både för nuvarande och framtida generationer, och förhindra att moderniseringar eller ovarsamma renoveringar utplånar dessa värden.
I praktiken innebär förvanskningsförbudet att fastighetsägare och byggherrar måste söka bygglov för alla större förändringar som kan påverka byggnadens utseende. Kommunens byggnadsnämnd prövar då om den föreslagna ändringen överensstämmer med PBL krav och om byggnadens kulturhistoriska värden kan bibehållas. Problematiskt är dock att utrycket ”förvanskning” inte är absolut. I många fall kommer fastighetsägare exempelvis undan med att ersätta gamla fönster av trä med munblåsta glas med nya floatglasfönster med liknande spröjsfördelning, men i annat material som exempelvis aluminium.
Begreppet ”särskilt värdefulla byggnader” är tyvärr inte heller tydligt definierat. Det som gör att en byggnad anses särskilt värdefull kan bero på dess arkitektur, historia eller roll i den lokala miljön. Det kan exempelvis handla om äldre byggnader som representerar en viss tidsepok, eller moderna byggnader som har ett unikt arkitektoniskt uttryck. Vissa kommuner inventerar byggnadsbeståndet och inför färgklassningar i sina översiktsplaner. Detaljplaner kan även märka byggnader med särskilda skydd och värden och byggnadsminnen kan skyddas genom beslut från Länsstyrelsen, enligt kulturmiljölagen. Något absolut skydd ger dessa verktyg dock aldrig.
Utmaningar med PBL och skyddet av byggnader
Trots att PBL säkrar ett starkt planmonopol för kommunerna samt innehåller ganska tydliga bestämmelser för att skydda byggnader, finns det en rad utmaningar som gör att lagen inte alltid kan säkerställa ett fullgott kulturmiljöskydd. Några av de mest framträdande problemen är relaterade till kommunernas tolkning och tillämpning av lagen, resursbrister, kompetensbrister samt oförmågan att beräkna alternativkostnader.
En av de största utmaningarna med PBL är att kommunerna har stor makt över hur lagstiftningen tillämpas lokalt. Detta innebär att det kan finnas stora variationer mellan hur olika kommuner väljer att tolka och tillämpa skyddsbestämmelserna för byggnader. Vissa kommuner har välutvecklade system för att skydda kulturhistoriska byggnader och tillämpar PBL relativt strikt, medan andra kommuner är mer flexibla eller till och med bristfälliga i sin tillsyn.
Många kommuner har dessutom begränsade resurser för att hantera frågor som rör byggnadsskydd. Det kräver både expertkunskap och ekonomiska resurser att inventera och bedöma byggnaders kulturhistoriska värden samt att övervaka och följa upp bygglovsärenden. Något krav på att ha en stadsantikvarie anställd på kommunen finns inte och i många kommuner hanteras byggnadsantikvariens arbetsuppgifter av en stadsarkitekt. Brist på kompetens inom kulturmiljöområdet kan därför lätt leda till att byggnader förlorar skyddsvärden eller att olämpliga ändringar godkänns.
PBL ger tyvärr inte ett absolut skydd för byggnader, utan ställer snarare krav på att kommunerna och fastighetsägarna ska beakta kulturhistoriska värden. Bygglov kan fortfarande beviljas för förändringar, även för särskilt värdefulla byggnader, om kommunen bedömer att andra intressen väger tyngre. Detta innebär att en byggnads skyddsvärden inte alltid prioriteras, särskilt i fall där ekonomiska eller utvecklingsrelaterade skäl anses vara viktigare. Den här situationen förvärras av att kommunerna varken har kompetens eller verktyg för att beräkna alternativkostnader. Varken dagens kulturmiljö och framförallt inte framtidens, har ett greppbart och tydligt pris. Värdet som försvinner i rivnings- och ombyggnadshysterin upptäcks allt som oftast efteråt. Detta sammantaget har lett till en rätt undfallande praxis på området vilket gjort lagstiftningen ganska tandlös. Det faktum att det saknas en sammanhållen och kraftig opinionsbildning på området då samhällsmajoriteten verkar anse att ”det inte går att backa in i framtiden” gör att fastighetsägare och kommuner tillåts hållas. Själv tycker jag nog att det är bättre att backa in i framtiden och då och då slänga en blick över axeln, snarare än som fru Justitia för stunden tycks göra med PBL: springa in i framtiden med förbundna ögon.
© Jesper Sundelöf, 2024